نامه حسن سبحانی به دولت و نمایندگان مجلس
دکتر حسن سبحانی استاد تمام دانشگاه تهران در یادداشتی صریح نکاتی را خطاب به دولت و نمایندگان مجلس شورای اسلامی یادآور شد.
نقد ساختار بودجه‌ریزی کشور، علاوه بر تجربه، نیازمند نگاه فنی و شناخت دقیق از ابعاد مسئله است. حسن سبحانی، استاد مبرز اقتصاد دانشگاه تهران و نماینده ادوار مجلس شورای اسلامی است. وی در یادداشتی با عنوان «نامه ای برای ایران – 4» به تشریح مشکلات اساسی ساختاری بودجه کشور پرداخته است. مشروح این یادداشت به شرح زیر است:
نامه‌ای برای ایران1 (4)
چو کاسه باز گشاده دهان به جوع الکلب2
چو کــوزه پیش نهــاده شکم ز استسقاء3
خاقانی
بودجه مبتلا به بیماری استسقاء
هر سند بودجه با این که قانونی موقتی است و همه ساله تهیه و تصویب و اجرای آن تکرار می‌شود اما تحقیقاً از پی‌آمد این همه تجربه سالیانه، برای کشور دانشی که معطوف به انباشت تجربیات و آسیب‌شناسی مشکلات و رهیافت برون رفت از توقعات باشد فراهم نیاورده است. هر سال به هنگام بودجه‌ریزی، مقامات در رده‌های مختلف و در قوای گوناگون ضمن اینکه از نامناسب بودن، نفتی بودن و نا کارآمدی اسناد بودجه سخن می‌گویند، در عین حال بودجه تقدیمی دولت به مجلس در آن سال را که سال جاری تلقی می‌شود متفاوت، تأمین کننده، شتاب دهنده به استقلال از درآمدهای نفتی، کم‌کننده محرومیت‌ها و اشتغال آفرین و رکود زدا معرفی می‌کنند. البته سال بعد که فرا می‌رسد بودجه‌های قبلی و از جمله همان لایحه و یا قانونی که سال قبل در مزایا و ثمرات و برکاتش داد سخن داده شده بود در پوشش انتقادات همیشگی و مزمن قرار می گیرد و تعاریف و معجزات، به بودجه جدیدی که مطرح است منتقل می‌شود. بودجه‌ای که خود نیز می‌داند امتیازات نسبت داده شده به او ، برای یکی دو ماه است و سرنوشت محتوم قضاوت درباره‌اش از جنس تحلیل‌ها، ادعاها و فرار به جلوهایی است که در سنوات قبل از آن، در خصوص سایر لوایح بودجه تجلی کرده و متبلور شده است . بدین ترتیب دهه‌های طولانی بر مملکت گذشته است و درحالی‌که همه مقامات ذیربط در تهیه و تصویب و اجرا و تفریغ بودجه بر آن هستند که کار خود را به خوبی انجام داده‌اند، اما تحقیقاً هیچکس را از روند کلان کار بودجه و توانائی نسبی آن به کاهش مشکلات مالی کشور و در خدمت اقتصاد ملی بودن راضی نمی‌یابید. البته اقشار و دسته‌جاتی از قبل کاستی‌ها و ندانم کاری‌ها در سازوکار این تراژدی طویل العمر غم‌انگیز، منتفع شده و می‌شوند و درحالی‌که در کلام ، رانت‌خواری را مذمت می کنند خود از رانت خواران قابل اعتناء از بودجه و یا در بودجه محسوب می‌شوند لیکن کسی را با آنها کاری نیست چرا که پی‌آمد قهری و حتی منطقی شیوه مواجهه و تعامل مسئولان مرتبط با نظام مالی ( چه آگاهانه و چه ناآگاهانه صورت گرفته باشد و بگیرد ) چیزی غیر از یاس و انزوا و ناامیدی در قبال تخریب نظام مالی کشور، رانت‌خواری مدرن و تدارک آتش تهیه پیچیده‌تر شدن مستمر کلاف نظام مالی کشور نیست.
در شرایط فعلی، دست‌اندر کاران بودجه از چگونگی آن ناراضی ، سیاست‌گذاران و مصوب‌کنندگان منتقد ، نظام کارشناسی و تخصصی کشور به لحاظ تلقی منتقد و به‌لحاظ رویکرد به آسیب‌شناسی بودجه ساکت و منفعل ، مجریان از کمی تخصیص حین اجرا گله گزار و تفریغ نویسان بودجه از عدم اجرای بخش‌های وسیعی از بودجه شاکی‌اند و این درحالی است که با علم به این شرایط حاکم ، نه تنها هیچ تحولی در راستای کاهش مسائل و معضلات بودجه‌ای از نوع و برآیند کارکرد آنها در بودجه رخ نمی‌دهد که هر سال به‌خاطر عملکرد انفعالی این ناراضیان ،کشور با شرایط بغرنج‌تری به لحاظ تأمین منابع و نوع هزینه‌ها مواجه می‌شود . اکنون در سخنان مسئولین ، استیصال و عجز از یافتن راه حل ها به‌نحوی که اقلا روزمره اقتصاد دولت به‌گونه ای گذرانده شود موج می‌زند. برای مواجهه با چرائی و چگونگی این روایت تکراری ، سئوال اساسی این است که چرا و چگونه کشور ما به این مصیبت و گرفتاری دچار شده است؟ مصیبتی که گوئی هیچکس را توانائی ویارای برخورد عالمانه با آن و نشان دادن طرق نجات از آن نیست؟
برای تبین آنچه بر ما گذشته است و روشنگری در خصوص اینکه چرا این گونه شده‌ایم. الزامی است تعلیل نظام مالی و بودجه‌ای کشور را معطوف به بررسی ماهیت یکی از کلیدی‌ترین عناصر محیط این نظام مالی ، یعنی “نرخ ارز” بنماییم. چرا که به زعم این بنده خدا، فهم کارکرد ویژه نرخ ارز در اقتصاد ایران کلید فهم بخش‌های زیادی از چگونگی ها و چرائی های نظام مالی کشور است . نظامی که در آن بودجه به مثابه پیشانی نظام مالی از جایگاهی خطیر و در عین حال از وضعیت رقت باری برخوردار می‌باشد.
دلمشغولان به دانش اقتصاد و دانش آموختگان آن ها که منطقاً از دانشجویان این مجموعه تلقی می‌شوند و بعضاً مناصب مهم اقتصادی کشور را در دولت و مجلس و شرکت‌های دولتی از یک طرف و در بخش خصوصی و اتاق‌های بازرگانی و … در اختیار دارند و یا تحت شرایط دیگری از جایگاه عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام و یا مدیریت نظام بانکی و … برخوردار می‌باشند معطوف به آموزه‌های رایج و بسیار متداول در متون اقتصادی، و بدون ملاحظه شرایط و مقتضیات حاکم بر مباحث اقتصادی ، انتخاب اقتصاد آزاد و برگزیدن اقتصاد بازار را در خصوص تعیین قیمت همه کالاها و خدمات و از جمله “ارز” به مثابه یک امر مقدس پذیرفته و آن را ترویج و منشأ تصمیم گیری های خویش قرارداده‌اند و می‌دهند . طی دهه‌های گذشته تحقیقاً هیچ زمانی در اقتصاد ایران یافت نمی شود که آنان صرفنظر از چگونگی محیط سیاسی و بین‌المللی کشور ، از این مقوله یعنی لزوم تک نرخی نمودن ارز سخن نگفته و در عمل نیز در خصوص آن اقدام نکرده باشند.
اگر این انتخاب و دفاع از تعیین نرخ ارز توسط بازار که به یکسان سازی نرخ ارز مشهور است، در اقتصاد ایران از اصالت و صحت برخوردار بود یا باید بالاخره از پس این همه سال کوشش و بیان آرزو و افزایش نرخ ارز وکاهش ارزش پول ملی و تحمیل میلیاردها دلار بابت تعهدات ناشی از یکسان‌سازی نرخ ارز در بودجه‌های سنوات گوناگون به بیت المال، به ارزهایی که نرخشان یکی شده بود می‌رسیدیم و یا با توجه به شکست در رسیدن به این مهم و تجربه تلخ ناکامی در یکسان نمودن نرخ ارز، به آسیب‌شناسی و تعلیل چرایی عدم توفیق در امری که تقریباً همگان به‌دنبال آن هستند می‌پرداختیم و نتیجه ای مفید از این همه شکست و ناکامی می گرفتیم . به عبارت دیگر یا نرخ ارز را یکسان می‌نمودیم و یا دست از یکسان‌سازی آن برمی‌داشتیم. به راستی چه اندیشه ای در کار و چه دستی در حمایت و چه منافعی در جریان است که ما از یک سوراخ بیش از چند بار گزیده می شویم آن هم چه گزیده شدنی ؟ و باز هم بر کارکرد موتور تخریب در اقتصاد ایران اصرار می کنیم؟ آیا محل تأمل نیست که چرا ما ، هم موفق نمی‌شویم و هم در تکرار استمرار عدم توفیق اصرار داریم؟ ترسیم دو چهره از نقش هائی که “ارز” و ” قانون” در قالب بندی نظام مالی کشور داشته اند، می تواند ما را در فهم چگونگی این مهم مزمن شده ، مدد رسان باشد:
1- اقتصاد مبتلا به “استسقای ارزی“
در این ارتباط باید عنایت داشت که در شرایط دهه‌های اخیر اقتصادی ایران یکسان‌سازی نرخ ارز همواره به معنای افزایش ارزش ارزهای معتبر و کاهش ارزش پول ملی در قبال آنها بوده است و این مطلبی نیست که از نظر مدافعان یکسان‌سازی نگذشته و یا آن ها از آن غافل بوده باشند. نرخ رسمی مثلاً دلار آمریکا از 72 ریال سال 1368 به 1755 ریال سال 1376 و 9023 ریال سال 1384 و 21253 سال 1392 و بالاخره 36440 ریال سال 1395 رسیده است. در این میانه این مقوله مهم است که پرسیده شود چه کسانی از افزایش نرخ ارز منتفع می‌شوند و چه کسانی متضرر می‌گردند؟ در یک پاسخ اولیه و اجمالی می توان گفت که دارندگان ارز از برندگان و متقاضیان ارز از بازندگان این پروسه همواره موردبحث و جستجو بوده است. در اقتصاد ایران دولت و صادرکنندگان از دارندگان ارز محسوب می شوند و تولیدکنندگان از متقاضیان عمده آن می‌باشند. بنا براین بدون تردید همواره دولت‌ها و تجار و بازرگانان از یکسان‌سازی نرخ ارز منتفع شده‌اند و می‌شوند. به لحاظ تحقیقی میدانی هم ، میتوان به وضوح و خیلی صریح متوجه این نکته و خاستگاه طبقاتی کسانی که به‌طور مستمر از ضرورت یکسان‌سازی نرخ ارز می‌گویند و در اقتصاد سیاسی ایران به‌خاطر جایگاه‌هایی که دارند می‌توانند این مطلوب خود را تبدیل به احکام قانونی و یا مصوبه دولت نمایند گردید .البته اگر جایگزینی برای مواد اولیه و ماشین‌آلات وارداتی در کشور وجود داشت می‌توانست این مهم متوجه مولدان و تولیدکنندگان هم شود لیکن لااقل تاکنون تولیدکنندگان در اقتصاد ایران از این حیث طرفی نبسته‌اند و بهره ای نبرده اند . در این ارتباط توجه شود که در سال 1368 از مجموع 12.8 میلیارد دلار واردات، سهم کالاهای غیرمصرفی (مواد اولیه و کالاهای واسطه ای و سرمایه‌ای) 81.7 درصد و در سال 1376 از مجموع 14.2 میلیارد دلار سهم کالای غیرمصرفی 83.9 درصد و در سال 1384 از مجموع 39.1 میلیارد دلار این سهم 88.2 درصد و در سال 1392 از مجموع 49.4 میلیارد دلار واردات سهم مواد اولیه و کالاهای واسطه ای و سرمایه‌ای 83.4 درصد و بالاخره در سال 1395 از مجموع 43.6 میلیارد دلار سهم کالاهای غیرمصرفی 83.3 درصد بوده است . این به آن معنی است که در اقتصاد ایران به رغم این که نرخ دلار امریکا در قبال ریال ایران از 72 ریال هر دلار در سال 1368 به 36440 ریال در سال 1395 افزایش یافته ، یعنی 506 برابر شده است سهم کالاهای وارداتی غیرمصرفی ، در همان دامنه حدود 83 درصد ثابت مانده ولی در این فاصله زمانی، ارزش آن از 12.8 میلیارد دلار به 43.6 میلیارد دلار رسیده است یعنی با وجود افزایش 506 برابری ارزش دلار نه تنها مقدار واردات کم نشده که افزایش هم یافته است. ملاحظه می شود که پیگیری یکسان‌سازی نرخ ارز که به معنای افزایش ارزش ارز خارجی در قبال ریال ایران بوده و هست ،همواره به نفع دولت و تجار و به ضرر تولیدکنندگان عمل کرده است. نظیراین واقعیت ها اقتصاد ایران را تا حدود زیادی به اقتصادی دلاری مبدل کرده است و همگان تلویحی و یا تصریحی پذیرفته‌اند که با نوسان اندکی در نرخ ارز و در رأس آنها دلار امریکا قیمت همه کالاها و خدمات متناسب با آن نوسان ، مشمول تغییر می شود. حالا مهم نیست که این خدمات آرایشگری و یا آن تولید واگن‌سازی باشد.
چنین است که در اقتصاد سیاسی ایران ادعا و یا طرفداری و در مواردی اجرای موقتی یکسان‌سازی نرخ ارز مقوله‌ای است که همواره اقشار و طبقاتی با تمسک به آن در جستجوی منافع و رانت‌های حاصله از آن بوده اند و هستند هر چند مقاصد خود را در پوشش دفاع از اقتصاد و بازار آزاد و همانند کشورهای پیشرفته شدن پیگیری کنند و در این ارتباط متاسفانه همواره از عمده اقتصاد دانان ، به‌عنوان پشتیبانان توجیه کننده و تئوریک منویات خود و از کثیری از مقامات سیاسی و تصمیم‌گیر در مجلس و دولت به عنوان سربازان خط مقدم پیشبرد ذهنیات خود به‌گونه‌ای استفاده کرده‌اند که موفق شده‌اند منافع پارلمان‌های خصوصی در مقیاس‌های بزرگ و کوچک را تا میز تصمیم‌گیری‌های کلیدی و مؤثر تعقیب و عملیاتی کنند. بدیهی است دولت حامی تجار ،خود نیز از جانبی دیگر، ارزهای فراوان نفتی و گازی خود را به نرخ‌های یکسان شده یا آزاد ارز می‌فروشد و می‌تواند بودجه خود را تأمین مالی بیشتر کند . علاوه بر آن ، همواره با تمسک به نسبت قیمت‌های ریالی / دلاری ، ارزش خدمات ارائه شده از سوی خود و شرکت‌های خودش را، از طریق برآورد ارزی آن ها و تبدیل ضمنی و یا صریح این برآورد به ریال منکوب شده در اراده های معطوف به افزایش نرخ ارز، بیشتر از قیمت هائی که به مردم (همان صاحبان ارزهای نفتی هستند) می‌فروشد نشان می دهد . به این ترتیب سلسله طلبکاری‌های دولت‌ها از مردم به بهانه ارزان فروشی خدمات دولتی به نقطه پایانی نمی‌رسد و همواره این مردم هستند که با وجود تحمل قیمت های افزایش یافته کالاها و خدمات دولتی ، بطور مستمر مدیون دولت ها هستند که هنوز هم به اندازه قیمت های واقعی( همان قیمت های دستکاری شده در معرکه لزوم یکسان سازی نرخ ارز ) از آن ها وصول نمی کنند. آری ، دولت ها و مجالس ثروت مردم را با قیمت های خود ساخته به صاحبان ثروت می فروشند و آن ها را رهین منت ارزان فروشی خویش هم قرار می دهند) . اخیراً در همین ارتباط مقامات دولتی در توجیه بالا بردن قیمت‌های خدمات و کالاهای دولتی که در عرف به گرانی موسوم است می‌گویند دولت مخالف گرانی است . و اضافه می کنند که ما فقط قیمت‌ها را افزایش می‌دهیم تا به آن قیمتی نزدیک شویم که جهانی است. همان که به زعم آنها قیمت واقعی است و غرضشان از واقعی بودن عمدتاً مقایسه قیمت کالا ها و خدمات با کالاها و خدمات سایر کشورها بر مبنای نرخ ارزی است که قبلاً توپخانه‌های رسمی و غیررسمی در دولت و بخش خصوصی و نظام آموزشی افزایش آن را ،تحت عنوان یکسان‌سازی، برای محاسبه شدن در قیمت خدمات و کالاهای دولتی و غیردولتی برای پیاده نظام خویش تدارک دیده‌اند.
آنچه از دیدگاه عمده مقامات و حتی نظام کارشناسی کشور مغفول مانده و احتمالا حتی عالما عامدا مورد توجه نخواهد بود آن است که در اقتصاد دلاری عملاً به مردم و حتی عده‌ا زیادی از مسئولان القاء شده است که قیمت‌ها باید با نرخ دلار بازار آزاد محاسبه شود و چون نرخ دلار با شبه انحصاری که دولت در بازار آن دارد. به مدد تمهیدات و رویکردهای رانتی بخش‌های ذینفع در بانک و اتاق و انجمن و… دائما پرواز داده می‌شود منطقاً همه عوامل قیمتی و هزینه‌ای در بازارهای کالا، پول، نیروی کار و سرمایه ، میل و عمل خود را به ارتقاء سطح متغیرهای قیمتی در انواع آنها به نمایش می‌گذارند و به این ترتیب اقتصاد ملی و به تبع اقتصاد دولت روند آینده حرکت خود را شناسایی می‌کنند . این یکی از عمده‌ترین عناصر پویش سونامی در اقتصادی است که به “استسقا ارزی” مبتلا است . هر قدر نرخ ارز نفتی در قبال ریال ایرانی بالاتر رود اقتصاد دلاری تحت‌الشعاع مشکلات موجبه، تشنه‌تر و شیفته‌تر، بالا رفتن های بعدی و بیشتر نرخ‌های ارز را می‌طلبد . به این امید که با درآمد های ریالی بیشتر ناشی از پرواز دادن نرخ ارز، چاه‌های ناکارآمدی‌های خویش را با هزینه‌ها و قیمت‌های بیشتر پر و احتمالا هزینه های خود را تامین کند. اما عطش “استسقا ارزی” را اقتضائات دیگری است .
2-بودجه مبتلا به “قوانین جعلی”
با اینکه نزدیک به چهار دهه از عمر جمهوری اسلام ایران می گذرد اما هنوز نسبت به تهیه قانون موضوع اصل 52 قانون اساسی در خصوص نحوه بودجه نویسی ، که اقدامی ضروری و لازم بوده است اهتمامی صورت نگرفته است
با این حال، به جایگزینی آن تقصیر غیر قابل گذشت ،تصویب انبوهی از قوانین غیرمرتبط و مخرب در منابع و مصارف بودجه عمومی دولت و بعضا بودجه شرکت های دولتی ، شرایطی را فراهم آورده است که میتوان گفت بر سازوکار تهیه و تنظیم لایحه بودجه ، صدها ماده قانونی در کارند که به‌طور مستقیم تأثیرگذاری‌های عمدتاً ویرانگر خود را بر نظام مالی کشور نهادینه کرده اند. این قوانین سریالی غیرسیستمی در قالب“ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت “ (مصوب سال 1380) در 114 ماده ، “قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) “(مصوب 1384) در 69 ماده و بالاخره “قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) “(مصوب 1393) در 86 ماده و در مجموع در 269 ماده ، همه ساله بخش عمده‌ای از مقررات بی ربط بودجه‌ای را بر نظام مالی کشور تحمیل می‌کنند .البته به غیر از این قوانین، قوانین مهم دیگری نیز در کار تدوین لایحه بودجه دخالت دارند که در لایحه بودجه سال 1397 حداقل به بیست فقره از آنها اشاره شده است . این آشفتگی در انبوه مقررات و قوانینی که ، هر کدام به فلسفه‌ای مجزا از دیگری و با ساختار و مضامین نه چندان مرتبط با بقیه، در زمان‌های مختلف تدوین و تصویب شده‌اند آنچنان آشفتگی بر جان بودجه عمومی دولت و بودجه کل کشور انداخته ، که تحقیقا درک روابط بین اجزا بودجه غیرممکن شده است. بدیهی است در چنین شرایطی، تفریغ چنین سندی نیز برای دیوان محاسبات کشور حتی اگر ممکن باشد کار ساده‌ای نخواهد بود. این قوانین غیرمنسجم و به هم ریخته که خود محصول فقدان آگاهی به چگونگی بودجه‌نویسی در دهه‌های گذشته و حال است اکنون به مثابه عامل اخلال در تهیه و تصویب بودجه ای با مشکلات کمتر ، عمل می‌کنند و بر غوامض و معضلات بودجه‌ای موجود می‌افزایند . خاطر نشان می نمایم که سریال قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که حاوی 269 ماده است از مجتمع شدن تبصره‌های ناکارآمد و کم کیفیت یک سالهای ایجاد شده است که در سالهای مختلف (طی بیش از سه دهه) و به هنگام بودجه‌نویسی از طرف دولت پیشنهاد و یا در مجلس، بدون طی مراحل عادی قانون نویسی که عمدتا دو شوری است، به پیشنهاد نمایندگان مصوب شده است . بعدها در بعضی از دولت ها ، برای جلوگیری از تکرار هر ساله ، آن تبصره ها را در قالب سه قانون مجتمع و جنبه قانون دائمی به آنها دادند و فاحعه ای را رقم زدند که سکوت در قبال آن را فقط باید به جهل در قبال آثار ویرانگر آن در نظام مالی کشور نسبت داد. به‌عبارت دیگر تبصره های به لحاظ قانون بودن جعل شده یک ساله ای که، اصولاً و عمدتاً نباید تصویب می شدند و حیات عمده آن ها ، به مثابه اخلال در سیستم بودجه نویسی کشور بود ، بعدها نه تنها حذف نشدند بلکه به‌صورت قوانین دائمی درآمدند و اینک تحقیقاً جایگزین ناخلف قانون نانوشته‌ای شده‌اند که اصل 52 قانون اساسی بر لزوم تصویب آن تأکید می‌کند . قانون نا نوشته ای که دولت‌ها و مجالس متعدد ، هنوز پس از نزدیک به چهل سال از ضرورت تصویب آن ، در این ارتباط کاری نکرده‌اند و به نظر نمی رسد که اصولا به حاکمیت قوانین جعلی در نظام مالی کشور به جایگزینی قانون موضوع اصل 52 قانون اساسی وقوف نداشته باشند . زیرا قوانین و مقررات موجود اصولاً امکان فهم و جهت و چگونگی‌های مربوط به بودجه را به کسی نمی‌دهند
اصل 52 قانون اساسی بر آن است که:
“بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود”
البته علیرغم کلام اخیر ، در یک نگاه معطوف به اقتصاد سیاسی ،این احتمال هم وجود دارد که عدم اهتمام برای تصویب قانون موضوع اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی را باید در توطئه جلوگیری نمودن از تبلور نتایجی روشنگر و افشاگر در قوانین بودجه حستجو کرد که شفافیت‌های موثری را بر “جعبه سیاه” قوانین موجود درباره بودجه نویسی و حتی قوانین بودجه می‌اندازد و ناکارآمدی‌ها و سوء تخصیص منابع کشور را فریاد می‌زند . لذا به فراموشی سپردن تصویب قانون مادر موضوع اصل 52 قانون اساسی و به جای آن جعل قوانین بی ریشه و بی بنیان و مخرب در نظام مالی کشور از جانب همه کسانی که در دولت ها و مجالس متعدد، در سنوات نسبتاً طولانی بر سر کار بوده‌اند نه تنها مورد توجه و عنایت قرار گرفته که عالما عامدا عملیاتی شده و می‌شود.
بودجه ای تقریبی
متأسفانه این ناهنجاری‌های وسیع و نهادینه شده در تهیه و تصویب قانون بودجه از حیث تکرار سالیانه، نوعی مصونیت برای مغلق‌گویی و عدم شفافیت در ارقام و اهداف بودجه را موجب شده است به‌نحوی‌که تحقیقاً نمی‌توان مقدار واقعی بودجه سالیانه دولت و یا شرکت های دولتی را محاسبه و بر آن اساس اقدام و یا قضاوت نمود . به‌عنوان مثال در ماده واحده لایحه بودجه سال 1397 منابع بودجه عمومی دولت 452 هزار میلیارد تومان اعلام شده است اما آیا واقعاً چنین است. در این ارتباط فقط به چند نکته منتخب از انبوه موارد مرتبط اشاره می‌شود.
- در بند ب تبصره یک پیش‌بینی شده است که مازاد منابع حاصل از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی به ردیف معینی واریز شود . یعنی اگر در عمل و در طول سال بودجه ، مازادی از این بابت بوجود آمد، مقدار آن در منابع لایحه تقدیمی بودجه عمومی دولت محاسبه نشده است مگر اینکه مبلغ آن تا صدهزار تومان باشد.
- در بند الف تبصره 3 آمده است که سقف تسهیلات تأمین مالی خارجی (فاینانس) برای طرح‌ها علاوه بر باقی‌مانده سهمیه سال قبل معادل ریالی 30 میلیارد دلار تعیین می‌شود. در اینجا ، هم مشخص نیست که مانده سهمیه سال قبل چقدر است و هم به هر مقدار از آن مانده و از این 30 میلیارد دلار استفاده شود در بودجه عمومی دولت نشانی از اندازه آن نیست زیرا اصولا نمی تواند باشد.
- در جزء 2 بند ب تبصره 4 اجازه دولت از تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی تا 49 درصد صادر شده است درحالی‌که مقدار استفاده شده احتمالی نمی‌تواند خود را در ارقام منابع بودجه عمومی دولت بگنجاند و نمایش دهد.
- در بند الف تبصره 14 از هزینه‌های سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها سخن به میان آمده اما از منابع آن ذکری به میان نیامده است؟ این منابع چقدر است و در کدام قسمت بودجه کل کشور خود را نمایانده است؟
ملاحظه می‌شود درحالی‌که از یک طرف ، انبوه قوانین و مقررات مالی نامرتبط و سریالی هزینه‌های دولت را افزایش می‌دهند از سوی دیگر اقتصاد دلاری شده ، با ساز وکاری که در خصوص تعیین نرخ ارز از سوی برندگان منافع یکسان‌سازی آن به جامعه القاء شده است شیوه‌هایی را برای تأمین منابع ، نهادینه کرده است .به این امید که تا آنجا که ممکن است برخی از هزینه‌های رو به تزاید در بودجه را پوشش دهد. اما چون سرعت افزایش هزینه‌ها به مراتب بیشتر از سرعت افزایش تأمین منابع است مشکلات بودجه دولت درگذر زمان بیشتر و بیشتر شده ، تا آنجا که در حال حاضر تقریباً به بن بست رسیده است.
برای ملموس شدن این موضوع به این نکته عنایت کنید که اگر قرار باشد دولت حتی یک ریال برای امور عمرانی کشور هزینه نکند و فقط هزینه‌های جاری امور مختلف از جمله امور دفاعی، عمومی ، اجتماعی ، اقتصادی ، محیط‌زیست و … را از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی به سامان برساند با مقادیر بسیار زیادی کسری مواجه است که به کسری تراز عملیاتی بودجه مشهور است.
تراز عملیاتی که در لایحه بودجه سال 1387 با کسری 24400 میلیارد تومانی مواجه بوده در سال 1390 به 28800 میلیارد تومان، در سال 1392 به29600 میلیارد تومان ،در سال 1394به 46500 میلیارد تومان، در سال 1396به 76800 میلیارد تومان و بالاخره در سال 1397به 83000 میلیارد تومان رسیده است.
بخشی از این کسری تراز عملیاتی بودجه به خاطر آن است که هزینه (غیرعمرانی) دولت که در لایحه بودجه سال 1392 مبلغ آن 122000 میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود در سال 1397 به رقم 276000 میلیارد تومان رسیده است یعنی درحالی‌که هزینه (غیرعمرانی) دولت در این فاصله 3/2 برابر شده ، کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه 9/2 برابر گردیده است و این به معنای آن است که دولت خیلی بیشتر از درآمدی که به منابع خود افزوده هزینه‌های خویش را اضافه کرده است. البته این ارقام بسیار خوش‌بینانه و روایتی از لسان دولت است آنچه در واقعیت وجود دارد و یا تحقق می‌یابد از کسری قابل اعتناء بسیار بیشتری برخوردار می‌باشد.
درمان موقت کسری های تراز عملیاتی با رانت های ششگانه
از آنجا که نه تنها دولت و مجلس باید کسری تراز عملیاتی خود را به‌نحوی تأمین کنند بلکه به ضرورت های حکومت داری باید اعتباراتی هم برای عمران کشور در نظر بگیرید همواره از مسأله های دولت‌ها بوده است که این کسری و آن ضرورت را چگونه عملیاتی نمایند. عمده شیوه‌هایی که در این ارتباط از دهه‌های گذشته تاکنون اتخاذ شده و البته هر قدر به زمان حال نزدیک تر شده‌ایم به‌خاطر تراکم کسری و مشکلات دیگر، این شیوه‌های تأمین کسری تراز عملیاتی و اعتبارات عمرانی مخرب‌تر، پرهزینه‌تر و غیرعملی‌تر شده اند عبارتند از:
- استفاده از درآمد نفت و گاز و میعانات (رانت ثروت)
- برداشت از حساب ذخیره ارزی و یا صندوق توسعه ملی (رانت پس‌انداز)
- استقراض از بخش خصوصی داخلی و خارجی (رانت وام)
- فروش امکانات و دارایی‌های کشور (رانت واگذاری)
- توسعه درآمدهای اختصاصی (رانت قدرت)
- مجوز افزایش قیمت‌ها (رانت انحصار)
نظام مالی کشور برای تحقق درآمد ناگزیر است همواره موتور محرکه تحصیل درآمد از این طرق ششگانه را روشن و پرشتاب نگهدارد و آن موتور چیزی جز نرخ ارز و میزان آن نیست که در آغاز این مکتوب به نقش و کارکرد آن اشاره شد. هر قدر ارزش دلار در اقتصاد ملی بالاتر برود (به هر شکل و به هر بهانه‌ای) آنگاه مقادیر ارز در اختیار دولت را میتوان منشأ درآمدهای بیشتری تلقی نمود و به تبع در خصوص طرق رانتی ظاهراً غیرارزی هم ، با تمسک به نرخ ارز و اقتصاد دلاری شده کشور مطالبه هزینه‌ها و قیمت‌های بیشتری (که در واقع درآمد دولت و یا شرکت های دولتی محسوب می‌شوند) را نمود . لذا هیچ زمانی نباید در این اقتصاد، مشعل بحث و اقدام در خصوص ضرورت تک نرخی کردن ارز خاموش و یا بی‌رونق شود. مهم نیست که با بالا رفن نرخ ارز، تولیدکنندگان متضرر می‌شوند مهم آن است که دولت می‌تواند استسقای کسری تراز عملیاتی خود را که در سایه‌سار بی‌انضباطی های ناشی از قوانین سریالی غیرکارشناسی و غیرسیستمی مرتبط با بودجه ، هر سال منابع و امکانات بیشتری را می‌طلبد و در عین حال نه تنها اشباع نمی‌شود که در سال بعد مطالبه مقدار بیشتری می‌کند را به نحوی پوشش دهد.
در فاصله سالهای 97-1392 مستند به لوایح بودجه تقدیمی دولت به مجلس ، سهم تأمین کسری تراز عملیاتی بودجه از نفت و فرآورده‌های نفتی یعنی رانت ثروت به ترتیب بیش از 100 درصد، 6/83 درصد ، 6/55 درصد، 7/27 درصد، 6/69 درصد و بالاخره 6/55 درصد بوده است.
و این در حالی است که سهم تأمین این کسری از محل برداشت از حساب ذخیره ارزی و یا صندوق توسعه ملی (رانت پس‌انداز) و همچنین استقراض از داخل و خارج (رانت وام) و همچنین رانت واگذاری در دوره 97-1392 به‌ترتیب 02/0 درصد، 4/16 درصد، 4/44 درصد، 3/72 درصد،، 4/30 درصد و 4/44 درصد بوده است. به نحوی که منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی که در لایحه بودجه در سال 1393 مبلغ 6000 میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود در سالهای بعدی به‌ترتیب به 11000 میلیارد تومان در سال 1394، 27500 میلیارد تومان در سال 1395، 32500 میلیارد تومان در سال 1396 و بالاخره 38500 میلیارد تومان در سال 1397 بالغ گردیده است . این به معنای آن است که با نرخ سود علی‌الحساب 15 درصد فقط سود سالیانه قابل پرداخت به قرض‌دهندگان علاوه بر اصل قرض در سال 1397 به 5775 میلیارد تومان می‌رسد و چون پولی برای بازپرداخت این سود وجود ندارد دولت به استناد بند ح تبصره 5 لایحه بودجه سال 1397 اجازه می‌خواهد 5000 میلیارد تومان استقراض کند تا بابت اوراق سر رسیده شده سالهای قبل از 1397 بپردازد. بدین ترتیب دولت و مجلس از رانت وام استفاده می کنند ولی بازپرداخت اصل و فرع آن را برعهده آیندگان می‌گذارند.
استفاده بودجه از رانت قدرت را میتوان در روند اکتساب و رشد درآمدهای اختصاصی جستجو کرد . از دهه‌های پیش تاکنون به دستگاههای اجرایی اجازه داده شده است که درآمد اختصاصی داشته باشند این درآمد که بعضا از جنس همان درآمد های عمومی است از محل اجاره امکانات دولتی، عدول از تعهدات ، فروش خدمات رایگان دولتی به متقاضیان و … حاصل می‌آید و ضمن اینکه به دولت در تأمین منابع کمک می‌کند در عین حال نسبت به درآمدهای عمومی از سهولت بیشتری در هزینه شدن برخوردار است . به همین جهت هم هست که رشد آنها در بودجه عمومی دولت قابل اعتنا است . البته نمی‌توان به ارقام مذکور در لایحه درباره درآمدهای احتمالی اختصاصی اطمینان داشت زیرا با توجه به اینکه به دستگاه‌ها برای در اختیار گرفتن مازاد درآمد اختصاصی خود در سال بعد، نسبت به آنچه در لایحه اعلام می‌کنند اجازه داده شده است معمولاً دستگاه‌ها ، در لایحه بودجه دولت مقدار درآمدهای اختصاصی خود را کم برآورد می‌کنند تا بتوانند از درآمد عمومی بیشتری استفاده کنند و در عین حال درآمدهای اختصاصی اعلام نکرده خود را هم در پایان سال در اختیار داشته باشند و در سالهای بعد هزینه نمایند . میزان حد اقل درآمد های اختصاصی، از 25205 میلیارد تومان در سال 1392 به 56882 میلیارد تومان (3/2 برابر) در سال 1397 رسیده است.
تعلیل دو عارضه رانتی از بودجه های رانت زا
تلاش برای تأمین کسری تراز عملیاتی از طرق ششگانه اشاره شده علاوه بر آنکه دولت رانتی چند وجهی را به‌وجود آورده که فراتر از یک دولت رانتی نفتی تلقی می‌شود در عین حال آثار وضعی بسیار خطیری را هم موجب شده است که نمی‌توان از توجه به آنها غافل بود . از جمله این آثار آن است که رانت خواری‌های در مقیاس پایین‌تری را هم سبب ساز شده است و مشکلاتی را ایجاد کرده و می‌کند که برای گشایش گره‌های معطوف به آن ها در زمان‌های آتی، دولت باید هزینه‌هایی را پرداخت کند و به این ترتیب برمیزان کسری‌های تراز عملیاتی خویش بیفزاید.
1-افزایش قیمت حامل‌های انرژی تحت عنوان دروغین و جعلی هدفمند کردن یارانه‌ها ،که همواره در دولت‌های گذشته از آن صحبت می‌شد و بالاخره در دولت نهم از طریق افزایش قیمت‌های حامل‌های انرژی عملیاتی شد ، هم در ایجاد رکود در اقتصاد ایران تأثیرگذار شد و هم مستمسکی به‌دست دولت‌های بعدی داد تا به بهانه تحصیل درآمد برای از بین بردن رکود حاصله و ایجاد اشتغال، به‌طور مستمر بر بالا بردن قیمت حامل های انرژی اهتمام داشته باشند و در این ارتباط به نوعی از استدلال تمسک کنند که به موجب آن ، نه تنها در قبال مردم شرمنده چگونگی مدیریت اقتصادی خویش نباشند بلکه طلبکار هم باشند. آنها در خارج از محدوده بودجه و مباحث آن ، با دامن زدن به لزوم و ضرورت یکسان‌سازی نرخ ارز ، موتور افزایش نرخ دلار را روشن می‌کنند و آنگاه می‌گویند که قیمت هر لیتر بنزین و یا گازوئیل و یا … در منطقه و یا در کشورهای دیگر مثلاً یک دلار است. اما دولت در داخل کشور آن را 1000 تومان می‌فروشد درحالی‌که قیمت دلار مثلا به بیش از 4000 تومان بالغ شده است (این همان قیمت هدف برای برندگان افزایش نرخ دلار است که منفک از بودجه در اقتصاد سیاسی رقم خورده است) بنابراین یک لیتر بنزین 4000 تومان ارزش دارد . استدلال دولت و گهگاه مجلس چنین است که اگر دولت بخواهد قیمت را از لیتری 1000 تومان به 1500 تومان برساند باز هم هر لیتر بنزین را تا قیمت واقعی‌اش 2500 تومان ارزان‌تر فروخته است. یعنی درحالی‌که بر قیمت 50 درصد اضافه می‌شود اما دولت با این استدلال که هنوز هم 5/37 درصد قیمت واقعی بنزین را می‌گیرد (همان قیمتی که با دستکاری در سازوکار نرخ ارز به‌وجود آورده شده است) عملا معادل دریافت نکردن 5/62 درصد از قیمت ، بر مردم منت هم می گذارد !؟ مسئولان دولتی هم خیلی صریح اعلام می‌کنند ما کالائی و یا خدمتی را گران نمی‌کنیم فقط آن را به قیمت واقعی‌اش نزدیک می‌کنیم!!
بخش عمده‌ای از درآمدهای ناشی از این افزایش ،که صرفا دستکاری در ارزش نرخ ارز است ، در اختیار شرکت‌های ذیربط قرار می‌گیرد تا آنها از محل سرمایه‌گذاری‌هایی که با ثروت ملت در صنعت، ایجاد کرده‌اند رانت‌های ناموجهی را در ترازهای مالی خود ثبت کنند که اصولاً ناقض اهداف ملت از سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز محسوب می شود.
2-در لایحه بودجه سال 1397 برنامه اشتغال گسترده و مولد به منظور گشایش در رکودی که سهمی از آن مربوط به هدفمندی یارانه‌ها است که از طریق افزایش دادن هزینه‌های تولید در اقتصاد ایران تا حدودی نهادینه شده است محملی برای پیشنهاد تبصره 14 شده تا از آن ناحیه دولت با افزایش مجدد قیمت حامل‌های انرژی ، درآمدهائی کسب نماید و سپس تا سقف 17400 میلیارد تومان از آن را با 15000 میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی ترکیب نموده و در جهت حمایت از طرح‌های تولید، اشتغال و آموزش و کمک به کارورزی جوانان دانش‌آموخته دانشگاهی پرداخت نماید.
به‌عبارت دیگر دولت می خواهد 17400 میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و معادل 15000 میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی را در اختیار بانک‌های عامل قرار دهد تا آنها معادل این دو مبلغ یعنی 32400 میلیارد تومان ، به طرح‌های توسعه تولید و اشتغال تسهیلات اعطاء نمایند (موضوع تبصره 18 لایحه بودجه سال 1397).
به این ترتیب ، بانک‌های عامل که عمدتاً خصوصی هستند از مهمترین نهادهایی تلقی شده اند که از طریق بودجه عمومی دولت مورد حمایت و پشتیبانی قرار می‌گیرند. آنها از رانت بانک بودن استفاده می‌کنند و دولت و در صورت تصویب لایحه، مجلس آنها را بهره‌مند از رانتی می‌نمایند که هیچ بخش دیگری از طبقات و اصناف این ملت حتی نمی‌تواند تصور بهره مندی از آن را برای خویش نماید. تزریق 32400 میلیارد تومان پول به منابع بانک‌های خصوصی برای اعطای تسهیلات به متقاضیان طرح‌های تولیدی و اشتغال‌زا به این معنی است که دولت به بانکها سرمایه می‌دهد تا با نرخ‌های سود بانکی که به اذعان مقامات مسئول، بعضاً ازمقررات بانک مرکزی تبعیت نمی‌کنند به گروه‌های متقاضی سرمایه‌گذاری تسهیلات بدهند و سود خود را هم تضمین شده از محل دریافتی از سرمایه‌گذاران و همان وجوه مربوط به افزایش قیمت حامل‌های انرژی (وجوه داده شده) دریافت دارند. آیا شما رانتی از این بهتر و عمده‌تر و سهل ترسراغ دارید؟ گویی بین بانک‌های عامل و لایحه بودجه کل کشور توافقی به زیان مردم، همانند سالهای گذشته شکل می‌گیرد. سال‌هایی که تجربه موفقی از آنها نداریم و سرنوشت بسیاری از وجوه اداره شده در پایان هر سال بودجه ، مبهم و بلاتکلیف مانده است . در حقیقت به جای اینکه لایحه بودجه، بانک مرکزی را ملزم نماید تا با اعطای تسهیلات غیرصوری از طریق موجودی بانک‌های عامل به ایجاد اشتغال مساعدت نمایند. 32400 میلیارد تومان از منابع خود را به بانک‌های عمدتاً خصوصی می‌دهد تا احتمالاً در مسیر اهداف لایحه بودجه تسهیلات بدهند. گوئی لایحه بودجه متعهد است چرخ بانک‌های خصوصی کشور را هم راه‌اندازی کند. به‌راستی از حیث اقتصاد سیاسی اینگونه اقدامات در نظام مالی دولت با کدام تفاسیر معانی قابل فهم و محاسبه است؟
البته تبصره 18 برای اینکه تصور رانت جوئی پیش نیاید از یک طرف صحبت از ترکیب این منابع با منابع نظام بانکی می‌کند (بند الف (1) تبصره 18) و از طرف دیگر در بند (الف (2) تبصره 18) بانک مرکزی را مجاز می‌داند تا فقط معادل منابع مذکور در سطور پیشین را از طریق بانک‌های عامل مصروف اعطای تسهیلات نماید. از آن گذشته ، این حکم تا اندازه زیادی منعطف و غیر الزامی است زیرا می گوید بانک مرکزی اجازه دارد چنین کند. فرض حقوقی این گزاره آن است که بانک مرکزی اگر 32400 میلیارد تومان را مصروف اعطای تسهیلات نکرد چون مجاز بوده که چنین کند در واقع خلافی مرتکب نشده است!
ذکر فقط دو مورد از انبوه رانت‌های اعطایی لایحه بودجه به دستگاههای اجرایی دولتی و همچنین بخش خصوصی بانکی برای استنباط تسری رانت در همه ساختارها و شاکله اقتصاد سیاسی بودجه کفایت می‌کند. تعلیل بیش از این از موضوعات دیگر، صرفاً ملال و نگرانی و پریشانی خاطر و ناامیدی را دامن می‌زند لذا از آنها می‌گذرم.
* * *
آنچه آمد تبینی از کارکرد اقتصاد سیاسی ایران در چرخه نظام مالی یعنی “بودجه” بود. این اقتصاد سیاسی با کلیدی مفروض گرفتن نرخ دلار به‌طور مستمر ارزش آن را بالا می‌برد تا از طریق آن ، تجار و دولت منتفع و تولیدکنندگان کالاها متضرر شوند. درپی آمد این تصمیم غیرمتناسب ، رکود در تولید گسترده می‌شود و بیکاری از اولین عوارض این بی‌رونقی در اقتصاد است که آثار اجتماعی وسیعی به بار آورده است . به‌نحوی که لایحه بودجه سال 1397، 450 میلیارد تومان را برای کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی و البته چندین ده هزار میلیارد تومان را برای انواع حمایت از تهیدستان در نظر گرفته است اما این اعتبارات مشکلی را حل نمی کنند زیرا رانت‌های شش‌گانه‌ای که دولت از طریق آنها هزینه‌های روبه تزاید خود را تأمین مالی می‌کند به همراه رانت‌های متوجه بخش‌های بانکی و… در دوره های دیگری از زمان ، بر ضعف بخش خصوصی و اعتیاد آن به دریافت سودهای غیرواقعی و رانتی بانکی بابت پس‌اندازهای خود می‌افزاید و رکود را دامن زده و آسیبهای اجتماعی را افزون‌تر می‌کند.
همان طور که بیان شد طی دهه‌های گذشته نظام مالی کشور ، در مواجهه با این مشکل مبادرت به تقویت کارکرد موتور اصلی مولد مشکل ، یعنی افزایش نرخ ارز به بهانه یکسان سازی آن نموده است . لذا در گرداب افزایش نرخ ارز، افزایش هزینه‌ها و تلاش برای تأمین آنها، بی‌رونقی تولید و توسعه بیکاری و بالاخره آسیبهای اجتماعی گرفتار آمده است. این سرنوشت اقتصاد سیاسی مبتلا به بیماری استسقاء هزینه ای و درآمدی در مجالس و دولت‌های جمهوری اسلامی است که اکنون اگر موفق شوند مشکلات فعلی را ، حداقل برای سالی هم که شده ، به آینده منتقل نمایند به زعم خودشان بودجه موفقی را بسته اند! چرا که ناگزیرند این باور را به خود بقبولانند که” از این ستون تا آن ستون فرج است” .
حسن سبحانی
استاد دانشگاه تهران
1396.10.5
——————————-
پی نوشت
1- مخاطب این نامه مقامات اقتصادی در دولت و نمایندگان مجلس و همه دست اندرکارانی هستند که به نحوی در مراحل مختلف رسیدگی به لایحه بودجه ،تا هنگام به قانون تبدیل شدن آن تاثیر گذارند. اساتید دانشگاه و اقتصاد دانان در کنار ارباب جراید و رسانه های مکتوب و دیداری و شنیداری ، از دیگر مخاطبان خاص این نوشته هستند. باشد تا با تامل در سنت های مطروحه در آن ،.برای برداشتن سنگینی رنج عظیمی که تلقی غیر سیستمی از بودجه ، بر جان و روح مردمان این سرزمین نهاده است اقداماتی را سر و سامان دهند
2- جوع الکلب عبارت از حالتی است که انسان هر چند خوراک بخورد احساس می کند که هنوز گرسنه است و علامتش آن است که آنچه دفع می شود نا رسیده و هضم نشده است.
3- استسقاء نوعی بیماری است که به واسطه آن مایعات در شکم جمع می شود و بیمار بسیار آب می نوشد. تمام بدن متورم و سست است .غذا درست هضم نمی شودو شکم متورم و بزرگ می باشد. این بیماری بیشتر توام با بیماری قلب و جگر است.
این وبلاگ رویدادهای حوزه کار و تامین اجتماعی و بخش اداری کشور را پوشش می دهد و بطور تخصصی در زمینه های مذکور نظرات و مطالب را به خوانندگان ارائه می نماید.